Sayıştay Anayasal bir kuruluştur ve bu niteliğini Osmanlı döneminden bu yana sürdürmektedir. Sayıştay'ın temelde denetim ve yargılama olmak üzere iki tür görevi bulunmaktadır. Bu günkü haliyle denetim fonksiyonu da yargılamaya hazırlık mahiyetindedir. Zira denetim sonuçlanmadan yargılama fonksiyonunun icrası mümkün değildir. Diğer bir ifade ile yargı kararları denetim raporlarına dayanılarak verilir. Buna karşın denetim sonucu oluşturulan raporların hepsi yargılamaya yönelik değildir. Parlamentoyu bilgilendirme amacıyla yazılan raporlar, yargı raporlarından ayrı niteliklere sahiptirler.⁽⁹⁹⁾

            Yargılama ve denetim fonksiyonlarından başka ön denetim fonksiyonu olarak adlandırılan tescil ve vize işlemleri ile mali mevzuatla ilgili görüş bildirme görevleri de bulunmaktadır.

            Sayıştay görevlerini yerine getirirken sürekli olarak kamu görevlileri ile ilişki içerisinde olur. Diğer bir deyişle, görevleri gereği aldığı kararlar kamu görevlileri için yönlendirici olmakta, yargısal nitelikli karaları ise kesin hüküm ifade etmektedir. 

            Kamu harcamalarının taahhüt, tahakkuk, verile emrine bağlama ve ödeme aşamalarında görev alan yetkililer ile söz konusu işlemler üzerinde denetleme ve yargılama yetkisi olan Sayıştay arasında doğrudan ya da dolaylı bir dizi ilişkinin bulunduğu açıktır.⁽¹⁰⁰⁾  Önemli olmasına rağmen, konuyla ilgili yazılmış fazla eserin bulunmaması ve henüz Sayıştay Yargılama Usulüne ilişkin müstakil bir kanunun olmaması çalışmamızda bu konunun ele alınması ihtiyacını doğurmuştur. Bu bölümde, Sayıştay Denetim ve Yargılama Usulü yürürlükteki mevzuat çerçevesinde ele alınmaktadır.

            1.SAYIŞTAY’CA SAPTANAN SORUMLULUĞUN NİTELİĞİ
            Sayıştay’a karşı sorumlu olan kamu personeli mevzuatımızda sınırlı olarak düzenlenmiştir. Sayıştay Kanunu ve 1050 sayılı Kanun da sayılanlar dışında kalan kamu personelinin Sayıştay’a karşı sorumluluğu yoktur. Sayıştay kanunu sorumlu kamu personelinin unvanlarını saymak yerine “sorumlu” kavramına yer vermiştir. Buna karşın 1050 sayılı Kanun sorumluların unvanlarını da zikrederek sorumlu kamu personelini ve bunların sorumluluklarını belirlemiştir.

            832 sayılı Sayıştay Kanunun 45’inci maddesine göre sorumluluğun doğması için, gelir, gider, mal ve kıymetlerin mevzuata uygun olarak tahakkuk ettirilmemesi, alınmaması, harcanmaması, verilmemesi, saklanmaması veya idare edilmemesi yeterli olup, bu hallerin varlığından ilgililerin kusurlarının olup olmamasına bakılmaz. Aynı kanunun 46’ncı maddesinde de hesaplar üzerindeki denetimlerin mevzuata uygunluk yönünden yapılacağı vurgulanmış olup, kişilerin kusurlarının var olup olmadığını araştırmaya sorumluluk açısından gerek yoktur. Bu tür bir sorumluluk literatürde kusursuz sorumluluk olarak nitelendirilmektedir. Gerçekten kusursuz sorumlulukta kişinin sorumlu tutulması için kusurlu davranışının bulunmasına gerek yoktur. Ortaya çıkan zarar ile kişinin eylemi arasında illiyet bağının bulunması sorumluluk açısından yeterlidir. Sayıştay’a karşı sorumlu olan Sayman, Tahakkuk memuru, ikinci derece ita amirleri, düzenleyen ve onaylayanların imzaladıkları belgeler nedeniyle hazine zararı ortaya çıkar ise kusurlarının olup olmadığına bakılmaksızın sorumlu tutulurlar. 

          KARAR SIRA NO : 100            Sayıştay’ca Tespit Edilen Sorumluluğun Niteliği
            832 sayılı Sayıştay kanununun “Sorumluluk Halleri” başlıklı 45’inci maddesine göre masrafın mevzuata uygun olarak tahakkuk ettirilmemesi veya harcanmaması sorumluluğun doğması için yeterli olup, aynı kanunun 46’ncı maddesinde de hesapların incelenmesi sırasında giderlerin kanunlara, tüzüklere, yönetmeliklere, bütçedeki tertibine, ödeneğine ve kadroya uygun olarak harcanıp harcanmadığının araştırılacağı hükme bağlanmıştır. 1050 sayılı Kanunun 13’üncü maddesinde gelir ve gider tahakkuk memurları ve saymanların düzenledikleri evrakın sıhhatinden ve kanunlara mutabakatından sorumlu olacakları ifade edildikten sonra 14’üncü maddesiyle saymanların kabz ve sarf ettikleri nukud ve ayniyat ile vazifelerine ilişkin bilcümle muamelattan sorumlu ve hesaplarını belirtilen esaslara göre Sayıştay’a vermek zorunda oldukları belirtilmiş; 81’inci maddeyle de saymanlarca giderlerin kanunlara ve nizamlara uygunluğunun araştırılması gerektiği hükme bağlanmış bulunmaktadır.

            Gerek 832 sayılı Sayıştay kanununun gerekse 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun mezkur hükümlerine göre sayman ve tahakkuk memurlarının sorumluluğu için mevzuata aykırılık yeterlidir. 237 sayılı Taşıt kanununun 16’ncı maddesine aykırı işlem ve eylemde bulunulması da –bir kamyonun otobüs haline getirilmesi şeklindeki tadilata ilişkin olarak masraf yapılmış olması tahsis gayesini aşması nedeniyle- mevzuata aykırılık teşkil ettiğinden Sayıştay’ca Taşıt kanununun 16’ncı maddesine dayanılmaksızın sayman ve tahakkuk memurlarının sorumluluklarının genel hükümlere göre tespiti gerekmektedir. 832 sayılı Kanunun 65’inci maddesinde “Genel Mahkemelerce verilen hükümler, Sayıştay’ın hesap ve işlemler yönünden denetimine ve hükmüne engel değildir” denilmekte olup, genel mahkemelerden bağımsız olarak Sayıştay’a denetim ve yargılama olanağı sağlayan bu hüküm de 237 sayılı Taşıt Kanununun 16’ncı maddesine aykırı işlem ve eylemde bulunulması halinde genel hükümlere göre sayman ve tahakkuk memurlarına sorumluluk tevcih edilebileceğini göstermektedir.

            Diğer taraftan 832 sayılı Sayıştay kanununun 65’inci maddesinde, hesapların incelenmesi sırasında suç teşkil eden bir fiile rastlanıldığı takdirde durumun Birinci Başkanlığa bildirileceği Başkanlığın görevlendireceği hesap mahkemesince kamu davası yönünden kovuşturma yapılmasına karar verilmesi halinde gereği yapılmak üzere işlemli evrakın sorumluların bağlı olduğu daireye veya Cumhuriyet Savcılığına gönderileceği hükme bağlanmış bulunduğundan sayman hesaplarının incelenmesi sırasında suç teşkil eden bir fiile rastlandığı takdirde bir yandan genel hükümlere göre sayman ve tahakkuk memurunun sorumluluğu cihetine gidilirken bir yandan da 65’inci maddeye göre işlem yapılacağı tabiidir.
Sayıştay  GKK; Tarih, 29.12.1975; Sayı, 3807/1

            KARAR SIRA NO : 101            Mutemet Tarafından Bordro Toplamlarının Şişirilmesinde Sayman ve Tahakkuk Memurunun Sorumluluğu
            Verile emirleri ekleri olan bordrolar üzerinde yapılan incelemede, bordroların sayfa toplamlarının yapılması sonucunda bulunan rakamların sayfa altlarındaki yekünlerle aynı olmayıp nihai rakamların şişirilmiş olduğu görülmekte olup tahakkuk ve saymanlık birimlerince de bu incelemenin yapılması halinde farkına varılacağı gayet tabiidir. Vergile emri ve eklerinde yapılabilecek suiistimal veya maddi hatanın fark edilerek gerekli işlemin yapılması ancak böyle olur.

            Bu durumda meydana gelen hazine zararından dilekçinin de sorumlu olması 1050 sayılı Kanunun 81 ve 22/E maddeleri gereğidir. Dilekçi her ne kadar yapılan suiistimalin kendileri tarafından ortaya çıkarılıp gerekli işlemlerin başlatıldığını, bu açıdan taltif edilmesi gerekirken tazmin hükmolunmasının hak ve adalet duygularıyla  bağdaşmadığını ileri sürmekte ise de 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun sayman ve tahakkuk memurunun sorumluluğuna ilişkin maddeleri ile 832 sayılı Sayıştay Kanununun sorumluluk ve Sayıştay yargılamasına ilişkin maddelerinde sübjektif değil objektif sorumluluk esas olup sorumluların hazine zararını doğuran olayda ki kişisel hata veya durumlarının mevcudiyeti aranmaz. Kaldı ki, yukarıda da belirtildiği gibi bordro yekunlarının yan toplamı yanında sütunlar da dikey olarak toplanmış olsa idi olayın farkına varılacağı açık olup bu kontrolleri yapmakta tahakkuk memuru ve saymanlık birimlerinin en basit incelemeleri meyanındadır. 
Sayıştay Temyiz Kurulu, Tarih.05.11.1996, Tutanak No:23960

            Bununla beraber, bu kişilerin görevleri ile ortaya çıkan zarar arasında illiyet bağının kesilmesi kanaatimizce sorumluluklarını ortadan kaldırır. Bunun bir örneği hakediş raporlarında görülmektedir. Bir hakediş raporunda birden çok mühendisin imzası bulunabilir. Örneğin elektrik tesisatı nedeniyle fazla ödeme oluşmuş ise, düzenleyen sıfatıyla imzası olan mühendislerden sadece elektrik mühendisinin sorumluluğuna hükmedilecektir. Diğer mühendisler açısından zarar ile mühendislik görevli arasında illiyet bağı kesildiğinden sorumlulukları da olmayacaktır. 

            Genel kanaat Sayıştay yargılamasında kusursuz sorumluluğun esas olduğu yönünde ise de, hukuka aykırı bir işlem ve hazine zararı doğrucu bir belge düzenlenmiş ise burada evrakı düzenleyen veya işlemi gerçekleştiren kamu görevlilerinin kasıt, ihmal veya tedbirsizlik gibi bir kusurlarının bulunduğundan bahsedilebilir. Kaldı ki, saymanlara devlet hazinesinin bekçiliği görevi verilmiş, hukuka uygun olmayan ödeme taleplerini reddetme yetkisi tanınmıştır. Tahakkuk memuru da yapılacak ödemenin hukuka ve bütçe rejimine uygunluğunu aramakla görevlidir. Hukuka uygun olmayan bir tahakkuk işleminin yapılması en hafifinden ihmal veya tedbirsizlikten kaynaklanır. Düzenleyen sıfatıyla sorumlu tutulan kamu görevlileri belli bir alanda uzmanlıklarından faydalanılan kişiler olmakla uzmanlık alanlarıyla ilgili işlemlerde hukuka uygun hareket etmek zorundadırlar. Burada da hukuka aykırılık aslında bir kusurdan kaynaklanmaktadır. Kastettiğimiz, sorumluluğun “hukuka aykırılık” ve “kusur” unsurlarının birleştirilmesi değil, hukuka aykırı işlemin bir kusurdan kaynaklandığıdır. Örneğin mutemedin bordo toplamlarını şişirerek yolsuzluk yapması halinde sayman ve tahakkuk memurunun kusursuzluğundan bahsedilemez. Zira, doğru kişiyi mutemet yapma zorunluluklarını yerine getirmemişler ve basit bir maddi hata kontrolü ile hatayı tespit edebilecekken görevlerinde gerekli titizliği göstermediklerinden fazla ödemeye neden olmuşlardır.

            Onaylayan durumundaki amirlerin konumu da sayman ve tahakkuk memurlarının aynıdır. Bunlar da iyi yöneticiliğin gereğini yaptıkları, onayladıkları belgeleri ehil personele düzenlettikleri takdirde hukuka aykırı bir ödeme olmayacaktır. Bu yaklaşımın benimsenmesi Anayasa hükümlerine daha uygundur. Zira Anayasaya göre kamu personelinin sorumlu tutulabilmesi kusurlu olmasına bağlıdır. Kusursuz sorumluluk istisnai bir durum olup kamu hukukunda ancak idarenin kusursuz sorumluluğundan bahsedilebilir. 

            Genel Anlayışa Göre Sayıştay Yargılamasının Tipik Özellikleri
            1.Sayıştay yargılaması sonunda sorumluların kişisel sorumluluklarına hükmedilmesi esastır. Ancak, sorumlunun ölmüş olması durumunda veraset ilamında mirası reddetmemiş olan mirasçılarından hükmedilen tazmin tutarının sorumlunun hissesine düşen kısmı alınır.

            2.Sorumlu olarak kabul edilen kimseler hazine zararından dolayı müşterek ve müteselsil sorumluluğa tabirdirler. Bunların kusurları oranında birbirlerine karşı tazmin tutarı için rücu hakkı yoktur. Ancak, sorumluların adli mahkeme önünde ahizlere karşı rücu davası açmaları mümkündür. Diğer yandan, Sayıştay’ca hükmedilen tazmin tutarı sorumlular arasında eşit olarak paylaştırılacağından, sorumlulardan birinin tazmin tutarını yatırması halinde diğer sorumlulara ve ahizlere mahkeme kararı istihsal ederek rücu hakkı bulunmaktadır.

            2.Sayman, tahakkuk memuru ve ikinci derece ita amirleri ile düzenleyen ve onaylayanlar bidayetten sorumlu sayılmaktadırlar. Bu nedenle ancak, Sayıştay’ın beraat kararı vermesi ya da hesabın hükmen onanması ile sorumluluktan kurtulurlar.

            3.İta amirleri, kural olarak sorumsuzdurlar, ancak sınırlı hallerde sorumlu tutulabilirler.

            4.Sayıştay yargısında yasalara aykırı bir davranış sorumluluğun doğması için yeterlidir. Sorumlular, kusur, hazine zararı ve bunlar arasında bir illiyet bağı olup olmadığı aranmaksızın sorumlu tutulmaktadırlar.

            5.Sayıştay tarafından verilen tazmin kararı, ortada hukuka aykırı bir işlemin bulunduğunu, bu hukuka aykırı işlemin bir hazine zararına sebep olduğunu ya da olabileceğini ve hukuka aykırı işlemden dolayı sorumluluğun kime yükletileceği tespit eder. Burada Sayıştay yargısı ile adli yargı arasındaki farkı bir örnekle açıklamakta fayda vardır. Bir belediye başkanı kadrosuz olarak personel alımı yapmış ve bunlara yapılacak ücret ödemelerinde belediye saymanının hiç bir itirazı bulunmamış olsun. Bu personele bütçeden yapılacak ödemeler hukuka aykırıdır. Zira kamu kurum ve kuruluşlarının personel istihdamı belli kurallara bağlanmış bulunmaktadır. Sayıştay karşısında personel istihdamına ilişkin sözleşmeleri imzalayan belediye başkanı onaylayan sıfatı ile belediye hesap işleri müdürü sayman sıfatı ile belediye personel müdürü de tahakkuk memuru sıfatı ile sorumlu tutulacak ve ödenen ücretler için tazmin hükmü verilecektir. Tazmin hükmü üzerine sorumlular işçilere ödenen ücretleri mahkeme ilamının olduğu gerekçesiyle geri almak isterlerse ve olay iş mahkemesine intikal ederse, iş mahkemesi angaryanın yasak olduğunu işçi çalıştırılmışsa bunun ücretinin ödenmesi gerektiğini belirterek hüküm tesis edecektir. Böylece, hukuka aykırı ödeme, bu ödemeyi yapan kamu personeli üzerinde kaldığından devlet kesesinden kanunların izin vermediği bir ödemenin yapılması engellenmiş olmaktadır.

            6.Sayıştay yargılamasında sorumlu sayılan kamu görevlilerinin sayıları zaman içerisinde artmıştır. Önceleri sadece sayman, tahakkuk memuru ve deruhte-i mesuliyet halinde ikinci derece ita amirleri sorumlu tutulurken 1979 yılında 1050 sayılı Kanunda yapılan değişiklik ile bu sorumlulara düzenleyen ve onaylayanlar ilave edilmiştir. Diğer yandan ita amirlerine gözetim sorumluluğu getirilmiş ve tahakkuk memuruna ita amirliği yetkisi verilmesi halinde yeni tahakkuk memuru ile bu ita amirinin ödemelerden beraberce sorumlu tutulacakları hükme bağlanmıştır. Yine bir mal veya hizmetin alınmasında görevli olanlar ile harcamaya gerek gösterenler de sorumluluk kapsamı içine alınmıştır.

            7.Sayıştay yargılaması sonunda verilen tazmin kararları İcra İflas Kanunun hükümlerine göre infaz edilir.

            8.Sayıştay daire kararları ancak Sayıştay Temyiz kurulunda temyiz edilebilir, başka bir yargı kurumuna müracaat mümkün değildir. 

            2. SAYIŞTAY’IN GÖREV VE YETKİLERİ
            Sayıştay’ın görev ve yetkileri 832 sayılı Kanunun 28 ve 29’uncu maddelerinde açıklanmıştır. 

            2.1. Sayıştay’ın görevleri 
            Sayıştay’ın denetim ve yargılama olmak üzere iki temel görevi bulunmaktadır. Bu temel görevler 832 sayılı Kanunun 28’inci maddesinde belirtilmiştir. 

            Madde 28- Sayıştay aşağıda gösterilen görevleri yerine getirir: 
            I- A) Genel ve katma bütçeli dairelerin, 

            B) (A) bendinde yazılı daireler tarafından sermayesinin yarısı veya yarısından fazlasına katılmak suretiyle sabit veya döner sermayeli veya fon şeklinde kurulan kurum ve teşebbüslerin, 

            C) Kanunlarla Sayıştay denetimine tabi tutulan diğer kurumların bütün gelir, gider ve mallarıyla nakit, tahvil, senet gibi kıymetlerinin (Emanet niteliğinde olanlar dahil) alınıp verilmesini, saklanma ve kullanılmasını denetler. Sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayarak kesin hükme bağlar. 

            II- Devlete ait ikraz, istikraz ve taahhütlerle çeşitli kaynaklardan bağış ve yardım suretiyle elde edilen nakdi veya ayni kıymetleri, Hazine bonolarını, bütün kefalet, kredi ve Hazine avanslarını kaydedip denetler. 

            III- (3162 S.K. 2.Mad. ile değişik) Genel ve katma bütçelere ilişkin genel uygunluk bildirimlerini, Anayasada belirtilen süre içerisinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. 

            IV- Gerektiğinde mali işlere ve hesap usulleriyle gelir tahakkuk sistemlerine dair .......... Millet Meclisine rapor verir. 

            V- Denetimine tabi kuruluşların hesap ve işlemlerinin incelenmesi sonucunda gerekli gördüğü hususlara dair ...... Millet Meclisine rapor verir. 

            VI- Sayıştay, kanunlarla kendisine verilen diğer görevleri yerine getirir. 

            Madde hükmünün (I). bölümünde sayılan görevler yargısal nitelikli; (II) ve sonraki bölümünde yazılı olanlar ise denetim fonksiyonu ile ilgili görevlerdir. Sayıştay’ın yargısal görevlerinin yerine getirilmesi için öncelikli olarak denetimin yapılmış olması gerekmektedir. Bu nedenle maddenin birinci bölümündeki yargısal görevlerin denetim görevinden soyutlanmış olduğunu düşünmek yanlıştır.

            2.2. Sayıştay’ın Yetkileri 
            Sayıştay gerek kuruluş kanunuyla gerekse diğer kanunlarla verilen görevlerini yerine getirebilmek için bir takım yetkiler kullanmak zorundadır. Zira kendisine yükletilen görevler etkin bir yetkilendirmeyi de gerektirir. Sayıştay’ın gerek denetim, gerekse yargılama aşamasında kullanabileceği yetkiler 832 sayılı kanunun 29’uncu maddesinde belirtilmiştir. 

            Madde 29- Sayıştay, bu kanunla veya diğer kanunlarla yüklendiği görevlerin yerine getirilmesi sırasında Bakanlık, kurul ve kurumlarla, idare amirlikleriyle, sayman ve diğer sorumlularla doğrudan yazışmaya, gerekli gördüğü belge, defter ve kayıtları göndereceği mensupları vasıtasıyla görmeye veya dilediği yere getirtmeye ve sözlü bilgi almak üzere her derece ve sınıftan ilgili memurları çağırmaya, bakanlık, daire ve kurumlardan temsilci istemeye yetkilidir. 

            Sayıştay denetimine giren işlemlerle ilgili her türlü bilgi ve belgeyi, Devlet, özel idare, belediye ve sair bütün resmi kurum ve kurullarla diğer gerçek ve tüzel kişilerden (Bankalar dahil) isteyebilir. 

            Sayıştay denetimine giren daire ve kurumların işlemleriyle ilgili kayıtları, eşya ve malları, işleri ve hizmetleri görevlendireceği mensupları veya bilirkişiler tarafından yerinde ve işlem ve olayın her safhasında incelemeye yetkilidir. Bilirkişinin hukuki durumu, yetkisi ve sorumluluğu genel hükümlere tabidir. Bu maddenin uygulanmasında izlenecek usul ve esaslar yönetmeliğinde belirtilir. 

            Bu madde gereklerini haklı bir sebebe dayanmaksızın tam olarak yerine getirmeyen birinci ve ikinci fıkralarda yazılı ilgililer hakkında, Sayıştay’ın istemi üzerine dairelerince disiplin kovuşturması yapılmakla beraber bu gibiler için ayrıca genel ve özel hükümler dairesinde işlem de yapılır.

            3. SAYIŞTAY’IN ÖN DENETİM FAALİYETLERİ
            Sayıştay, kamu harcamalarının taahhüt, tahakkuk, verile emrine bağlama ve ödeme aşamalarında ‘idari denetim’ yapmaktadır. İdari denetim, saymanlık hesaplarının Sayıştay’a verilmeden önceki aşamalardaki denetimidir ki bu tür denetime ‘ön denetim faaliyeti’ de denilmektedir.⁽¹⁰¹⁾  Sayıştay, denetim faaliyetini esas olarak hesap dönemleri itibariyle ve işlemler gerçekleştikten sonra yapar. Ancak, sonradan geriye dönüşü olmayabilecek bir kısım hataların önüne geçebilmek için sözleşme ve bağıtlar için tescil; kadro ve ödenek dağıtım işlemleri için ise vize şeklinde ön denetim faaliyeti söz konusudur. Ön denetim faaliyetleri Sayıştay’ın idari sayılan görevleri arasındadır. Diğer bir ifadeyle tescil ve vize işlemleri idari işlemler bütününün Sayıştay’daki aşamasıdır. Bu işlemler yargılama faaliyetine hazırlık değildir ve bunlarla ilgili yargı kararı çıkmaz. Sözleşmelerin tescili ile ilgili olarak Daireler Kurulunca verilen kararlar yargısal nitelikli olmayıp idari kararlardır.

            3.1. Tescil ve Vizeye Tabi İşlemler
            832 sayılı Kanunun 30’uncu maddesinde aşağıdaki hüküm yer almaktadır:

             “Sayıştay'ın denetimine tabi daire ve kurumlarca harcamaya ilişkin olarak yapılan sözleşmelerle her türlü bağıtlar tescile, genel ve katma bütçeli dairelerin kadro ve ödenek dağıtım işlemleri önceden vizeye tabidir.

            Askeri kadrolar hakkında yukarıdaki hüküm uygulanmaz. Bunların Sayıştay’a gönderilme, saklanma ve yok edilme usulleri, ilgili bakanlık ve Sayıştay’ın görüşü alınmak suretiyle, gizlilik ilkesi göz önünde tutularak Başbakanlıkça saptanır. 

            Sözleşmeler ile bağıtların, dayanakları ile birlikte, bağıt tarihinden itibaren üç gün içinde Sayıştay'a gönderilmeleri zorunludur. Bu sözleşme ve bağıtlar Sayıştay'ca tescil edilmedikçe uygulanamaz. 

            Ancak 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 64 üncü maddesi uyarınca ve Bütçe Kanunları ile vizeden istisna edilen sözleşmelerle ivedilik ve gizlilik sebebi ile eksiltmeden istisnasına Bakanlar Kurulunca karar verilen hususlar ve yabancı memleketlerde yapılan satın almalara ilişkin sözleşmeler bu hükmün dışındadır. "

            Yukarıdaki hüküm gereğince Sayıştay’ın tescil ve önceden vizeye tabi işlemler başlığı altında üç görevi bulunmaktadır:

            a. Kadroların vizesi,

            b. Ödeneklerin vizesi,

            c. Sözleşme ve bağıtların tescili

            Madde hükmüne göre bir sözleşmenin tescile tabi tutulması için şu şartları taşıması gerekmektedir:

            1. Sözleşmenin taraflarından birinin Sayıştay denetimine tabi daire ve kurumlardan olması,

            2. Sözleşmenin harcamaya ilişkin olması,

            3. Sözleşmeyle ilgili olarak 1050 sayılı Kanununun 64’üncü maddesi ve Bütçe Kanunları ile herhangi bir istisna getirilmemiş olması,

            4. Sözleşmenin ivedilik ve gizlilik sebebi ile Bakanlar Kurulu tarafından eksiltmeden istisnasına karar verilmemiş olması,

            5. Yabancı ülkelerde yapılan satın almalara ilişkin olmaması.

            3.2. Tescile Tabi Olmayan Sözleşmeler
            Sayıştay tesciline tabi tutulmayan sözleşmeler 832 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin son fıkrasında belirtilmiştir. Bu fıkraya göre;

             “... 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 64 üncü maddesi uyarınca ve Bütçe Kanunları ile vizeden istisna edilen sözleşmelerle ivedilik ve gizlilik sebebi ile eksiltmeden istisnasına Bakanlar Kurulunca karar verilen hususlar ve yabancı memleketlerde yapılan satın almalara ilişkin sözleşmeler bu hükmün dışındadır.”

            Fıkra hükmünde Sayıştay tesciline tabi olmayan üç tür sözleşme olduğu belirtilmektedir. Aşağıda sadece 1050 sayılı Kanun gereğince Bütçe Kanunları ile getirilen ayrık tutulma hali üzerinde durulacaktır.

            1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun 64 üncü maddesinin ilk fıkrasında; “Harcamayı gerektirecek her türlü sözleşme tasarıları vize için Maliye ve Gümrük Bakanlığına gönderilir. Maliye ve Gümrük Bakanlığı vizesinden ayrık tutulacak taahhüt ve sözleşmeler yılları bütçe kanunlarında gösterilir” hükmü yer almaktadır. 

            Bu hükme göre Maliye Bakanlığı vizesinden ve dolayısıyla Sayıştay tescilinden ayrık tutulacak sözleşmelerin her yıl Bütçe Kanunlarında gösterilmesi gerekmektedir. Bu hüküm gereğince Bütçe Kanunlarına ekli Çeşitli Kanunlara Göre Bütçe Kanununda Gösterilmesi Gereken Parasal Sınırlara Ait Cetvelde (İ CETVELİ) 1050 sayılı Kanunun 64’üncü maddesinde söz konusu edilen istisna, parasal sınır olarak yer almaktadır. 

            Bu itibarla, yılı Bütçe Kanunlarının İ Cetvelinde gösterilen parasal sınırın altında kalan sözleşmeler Sayıştay tesciline tabi olmamaktadır. 

          KARAR SIRA NO : 102            Sayıştay Tesciline Tabi Söleşmeler
            Genel ve Katma bütçeli daireler ile ve bu daireler tarafından sermayesinin yarısı veya yarısından fazlasına katılmak suretiyle sabit veya döner sermayeli  veya fon şeklinde kurulan kurum ve teşebbüslerle Sayıştay denetimine tabi diğer dairelerce akdedilen sözleşme ve bağıtlardan (Kira ve personel istihdamına ilişkin hizmet sözleşmeleri ile genel, katma ve özel bütçeli dairelerle bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların kendi aralarında veya bu daire ve kuruluşların iktisadi devlet teşekkülleri, kamu iktisadi kuruluşları ve bunların müesseseleri ile akdettikleri sözleşme ve bağıtlar dahil) 1050 sayılı Kanunun değişik 64 üncü maddesi uyarınca bütçe kanunlarıyla belirlenen parasal sınırın üstünde olanların tescil için Sayıştay'a gönderilmesi, bu sınırın altında bulunanların ise tescil işleminden istisna edilmesi gerekeceğine oybirliği ile,

            Taahhüt tutarının tespitinin mümkün olmaması sebebiyle muayyen bir meblağ belirtilmeksizin akdedilen sözleşme ve her türlü bağıtların tescile tabi olduğuna oybirliğiyle; ancak, muayyen bir meblağ ihtiva etmeksizin eczanelerle yazılan anlaşmaların ön inceleme için 832 sayılı Kanunun değişik 30’uncu maddesine göre Sayıştay'a gönderilmesine gerek olmadığına çoğunlukla,

            Karar verildi.
          Sayıştay G.K.K.. 16.5.1985 Tarih; E.1985/4; K.4498/1

            3.3. Sözleşmelerin Sayıştay'a Gönderilmesi Zorunluluğu 
            832 sayılı Kanunun 30’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında “Sözleşmeler ile bağıtların, dayanakları ile birlikte, bağıt tarihinden itibaren üç gün içinde Sayıştay'a gönderilmeleri zorunludur. Bu sözleşme ve bağıtlar Sayıştay'ca tescil edilmedikçe uygulanamaz” hükmü yer almaktadır.

            Bu hükme göre sözleşme ve bağıtlar dayanakları ile birlikte sözleşmenin imzalandığı tarihten itibaren üç gün içinde Sayıştay’a tescil için gönderilmek zorundadır. Sayıştay tesciline tabi olmayan sözleşme ve bağıtlar ise 832 sayılı Kanunun 36’ncı maddesi gereğince “kayıt” yapılmak üzere akdedildikleri tarihten itibaren 7 gün içinde Sayıştay'a gönderilir. Bu tür sözleşmelerin uygulanması için Sayıştay tescili zorunlu değildir. Ancak, bu durum söz konusu sözleşmeler üzerinde Sayıştay'ın hiç bir ön inceleme yapmadığı anlamına gelmez. Zira Sayıştay Denetçi ve Raportörlerinin Denetim ve Çalışma Usulleri Hakkında Yönetmeliğin 47 nci maddesinde belirtildiği üzere; 

            Sözleşme ve bağıtlardan tescile tabi olanlar ikişer ve olmayanlar birer nüsha olarak dairelerince Sayıştay'a gönderilir ve Evrak Müdürlüğüne bağlı Sözleşme Kayıt Kaleminde giriş kayıtları yapılarak Sözleşme Tescil ve Kayıt Grubuna gönderilir.

            İnceleme sonunda sözleşme ve bağıtlardan; 

            A)Mevzuata uygun bulunanlar, denetçi ve grup şefi tarafından imzalanır ve Sözleşme defterine kayıtları yapılarak; tescile tabi olanlara kayıt ve sicil numaraları, tescile tabi olmayanları ise sadece kayıt numarası verildikten sonra, birer nüshaları ....Arşiv Müdürlüğüne gönderilir.

            Tescile tabi olanların diğer nüshası da,....... Başkan adına imza edildikten sonra, Dairesine gönderilmek üzere Sözleşme Kayıt kalemince çıkış kayıtları yapılır. Tescile tabi olmayan sözleşmeler hakkında ise ........dairesine bilgi verilir. 

            B)Mevzuata uygun bulunmayanlar ise; düzeltilip tamamlanmak üzere denetçi ve grup şefinin yazılı düşüncesiyle birlikte çıkış kayıtları yapılarak dairesine geri gönderilir. Ancak, ilişikli görülen hususların sorgu ile düzeltilip tamamlanması olanağı varsa, sözleşme ve bağıt dosyaları dairesine geri gönderilmez.

            Alınacak karşılık üzerine sözleşme ve bağıtlardan; 

            a. Tescile tabi olanlar ya kabul edilerek tescilleri yapılır ya da bir müzekkere ile gereği yapılmak üzere Sayıştay Birinci Başkanlığına verilir.

            b. Tescile tabi olmayanlar ise kabul edilerek kayıtları yapılmakla beraber karşılanmayan sorgu konusu hususlar .... Arşiv Müdürlüğüne verilir.

            Yönetmelik maddesinden de anlaşılacağı üzere, tescile tabi olsun olmasın Sayıştay denetimine tabi kamu kurum ve kuruluşları tarafından akdedilen bütün sözleşme ve bağıtlar durumlarına göre akdedildikleri tarihten itibaren 3 veya 7 gün içerisinde Sayıştay'a gönderilmek zorunda olup, Sayıştay bunlar üzerinde gerekli incelemeyi yapmaktadır. Ancak, tescile tabi olanların tescil işlemi gerçekleşmeksizin uygulanması mümkün değilken, tescile tabi olmayanların kayıtlarının yapıldığının idaresine bildirilmesini beklemeye gerek yoktur. Diğer ifade ile tescile tabi olamayan sözleşme ve bağıtlar akdedildikleri tarihten itibaren 7 gün içerisinde Sayıştay'a gönderilmek zorunda olmasına karşın uygulanmaları için kaydın yapıldığının bilinmesine ihtiyaç yoktur. 

            3.4. Vize ve Tescilde Uygulanacak Usul
            Yukarıda yönetmelik hükmünün yazılması suretiyle kısaca üzerinde durulmuş olmakla beraber Sözleşme ve bağıtların Sayıştay'da incelenmesine ilişkin usul hakkında, 832 sayılı Kanunun 32’nci maddesi hükmü esas alınarak daha detaylı açıklama yapmak faydalı olacaktır.

            3.4.1. İşlemlerin Mevzuata Uygun Bulunması
            Tescil edilmek üzere Sayıştay'a gönderilen sözleşmeler Sözleşme Tescil Grubunda görevli denetçilerden birisi tarafından incelenir. Yapılan inceleme sonunda Denetçinin mevzuata uygun bulduğu sözleşmeler incelemeyi yapan denetçi ve grup şefi tarafından tescil edilir.

            Sözleşmenin tescil edildiği, bir yazı ile ilgili kuruma bildirilir ve Sayıştay'a daha önce gönderilen sözleşme nüshalarından birisi bu yazı ekinde gönderilir. 

            3.4.2. İşlemlerin Mevzuata Uygun Bulunmaması
            Mevzuata uygun bulunmayanlar düzeltilip tamamlanmak üzere denetçi ve grup şefinin yazılı düşüncesiyle birlikte dairesine geri gönderilir (832/32).

            İade edilen sözleşmeler hakkında denetçisi tarafından tespit edilen eksiklikler giderilip, yanlışlıklar düzeltilerek Sayıştay'a tekrar gönderilen Sözleşmeler yine denetçisi ve grup şefi tarafından tescil edilir. Bunun yanında denetçi tarafından tespit edilen eksiklikler ve yanlışlıklar hakkında idare tarafından yapılan savunmalar yerinde bulunur ise sözleşme yine tescil edilecektir.

            Ancak, yapılan savunma yeterli bulunmaz ise, keyfiyet denetçi ve Grup şefi tarafından imzalanan bir müzekkere ile  Sayıştay Birinci Başkanlığına bildirilir ve tescil edilmeme nedenleri açıklanır.

            Birinci Başkan bu müzekkereyi, görüşünü bildirmesi için dairelerden birine verir. Gönderilen Daire, denetçi tarafından, sözleşmenin tesciline engel olarak görülen hususu mevzuata uygun bulur ise sözleşmenin tesciline karar verir. Ancak, denetçi tarafından tespit edilen husus Daire tarafından da mevzuata aykırı bulunur ise, belgeler Daire kararı ekinde ilgili idareye geri gönderilir. 

            3.4.3. İta Amirinin Daire Kararına İtirazı
            İlgili Dairenin tescil etmeme kararına karşı idarenin ita amiri tarafından itiraz edilebilir. Böyle bir itirazın olması halinde, Birinci Başkan belgeleri incelenmek ve bir karara varılmak üzere Daireler Kuruluna havale eder. Daireler Kurulu tereddüt konusunun mevzuata uygun olduğuna karar verirse sözleşme tescil edilir. Ancak, itiraz yerinde görülmezse Daireler Kurulu Kararı gereğince ilgili belgeler tescil işlemi yapılmadan idareye geri gönderilir.

          3.4.4. İta Amirinin Sorumluluğu Üstlenmesi
            Daireler Kurulu sözleşmenin tescili bakımından Sayıştay bünyesinde gidilebilecek son mevkiidir. Bu kurul tarafından verilen kararlara karşı Sayıştay bünyesinde herhangi bir itiraz mümkün değildir.  Bununla birlikte 832 sayılı Kanun, İdarelerin işlerinin durmasını önlemek ve yöneticilere takdir hakkı tanımak üzere ita amirlerinin Sayıştay'a karşı sorumluluk üstlenmeleri müessesesini getirmiştir. 

            Buna göre; “Daireler Kurulunca vize veya tescilinden kaçınılan, mevzuatın açıkça yasaklamadığı sözleşmeler ve bağıtlar ita amirlerinin sorumluluğu yüklenmeleri halinde keyfiyetin Sayıştay'a gerekçesiyle bildirilmiş olması şartıyla uygulanabilir. Bu takdirde Sayıştay'ca kabul edilmeyen hususlara ilişkin ödeme ve harcamalardan doğacak sorumluluk o ita amirine aittir.” (832/32)

            Görüldüğü üzere, sözleşme Sayıştay tarafından tescil edilmese bile ita amirinin sorumluluğu üstlenmesi ile uygulanabilecektir. İta amirlerinin sorumluluğu üstlenmeleri durumunda, Sayıştay'ca saptanacak sorumlulukları, sözleşmeye ilişkin harcamaların yapıldığı yıl hesabının yargılanması sırasında karara bağlanır.  Bu kararın verilebilmesi için ilgili yıl hesabını inceleyen denetçinin durumu sorgu konusu yaparak ita amirinin savunmasını alması gerekmektedir.  Denetçi aldığı savunma ile birlikte kendi kanaatini de belirterek konuyu rapor maddesi haline dönüştürecektir. 

            3.4.5. Kesin Geri Çevirme
            İta amirlerinin sorumluluk üstlenme konusundaki yetkileri sınırsız değildir. Her şeyden önce, Sayıştay'ca tescil edilmemesine rağmen sözleşmenin uygulamaya konulmasının gerekçelerini derhal Sayıştay'a bildirmelidir. Diğer taraftan Sayıştay'ca, maddi hata ve ödenek yetersizliği nedeniyle  tescilinden imtina edilen sözleşmeler hakkındaki Sayıştay Kararları kesin olup (832/33), sorumluluk üstlenme yoluyla uygulanmaları mümkün değildir.

            Burada belirtilmesi gereken bir husus da şudur: Bir sözleşmenin tescil edilmiş olması Sayıştay'ca sözleşmenin uygulanmasından sonra yapılacak denetimine herhangi bir sınırlama getirmez (832/32). Tescil edilen sözleşmenin uygulanmasından doğan fazla ödemelerden ilgililerin sorumlulukları da ortadan kalkmaz. 

            3.4.6. Tescil Edilmeme Sonucu Uygulanmayan Sözleşmeler İçin İdari Yargıya Müracaat
            Sayıştay tarafından tescil edilmeyen sözleşmelerin uygulanabil-mesinin tek yolu ita amirinin ödenek yetersizliği ve maddi hata dışındaki nedenlerle tescilden imtina edilmesi durumunda sorumluluk üstlenmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Yukarıda belirtildiği üzere, Sözleşmelerin tescili konusunda Sayıştay bünyesinde gidilebilecek en yüksek merci Daireler Kuruludur. 

            Bilindiği gibi sözleşmenin taraflarından birisi idare iken diğeri yüklenicidir. Hatta sözleşme akdedilinceye kadar ihaleye taraf olanlar idare ve yüklenici yanında diğer isteklileri de içine alacak şekilde genişletilmiştir. Sayıştay'ın tescilden imtina etmesi üzerine ita amiri sorumluluk üstlenerek sözleşmeyi uygulamak istemez ise yüklenicinin idari yargıya müracaat hakkının bulunup bulunmadığını açıklamak gerekmektedir.

            Hemen belirtmek gerekir ki, Anayasanın 160’ıncı maddesi gereğince Sayıştay'ın kesin hükümleri hakkında idari yargı yoluna gidilmesi mümkün değildir. Ancak, Sayıştay'ca sözleşmelerin tescili ile ilgili olarak yapılan denetim idari işlemler bütününün bir parçası olmakta ve idari karar niteliği taşımaktadır. Bunun sonucu olarak sözleşmenin, Sayıştay Daireler Kurulunca geri çevrilmesi ve amiri ita tarafından da sorumluluk üstlenme yoluyla sözleşmenin uygulanmamasından dolayı hakkı muhtel olan kişilerin, Sayıştay  Daireler Kurulu  kararına karşı iptal davası açabilecekleri ve açacakları davada husumetin hazineye yöneltileceği belirtilmek-tedir.⁽¹⁰²⁾  Özeti aşağıya alınan Danıştay kararı da yukarıdaki görüşü destekler niteliktedir.

          KARAR SIRA NO : 103            Tescil Etmeme Kararından Sonra İdari Yargı Yolu
          Sayıştay'ın sözleşme ve bağıtın tescili aşamasında verdiği kararlar idari nitelikte olup, idare yargıda dava konusu edilebilir.
Danıştay 10. Daire Tarih, 13.3.1997 E.1996/10055;K.1997/93

            Kanaatimizce böyle bir durumda açılacak davada iptali istenen idari karar, Sayıştay'ın tescil etmeme kararı değil, idarenin sözleşmeyi uygulamama kararı  olmalıdır. Zira Sayıştay Daireler Kurulu Kararına karşı açılacak davada iptal davasının açılabilme şartlarından tamamının gerçekleştiği söylenemez. Örneğin, iptal davası açıla-bilmesi için idari imkanların ve makamların tüketilmesi gerekmekte ve esasen dava bu konudaki son ret kararına karşı açılmaktadır. Sayıştay Daireler Kurulu kararından sonra da idarenin elinde sorumluluk üstlenme yoluyla sözleşmeyi uygulama imkanı bulunmaktadır. Yüklenicinin hakkını ihlal eden en son karar da budur. Diğer bir ifadeyle, idari yargıya götürülebilecek idari karar, Sayıştay Daireler Kurulunca verilen tescil etmeme kararı değil, idarenin ihaleyi uygulamama kararıdır. Husumet de idareye karşı yöneltilecektir. İdare, mahkemeye verdiği savunmada pek tabi ki, Sayıştay’ın tescil etmeme kararını ve bu konudaki 832 sayılı Yasanın ilgili hükmünü belirtecektir. İdare mahkemesi de konuyu Sayıştay kararı doğrultusunda değerlendirecek –zira karar savunmanın bir parçası olmuştur- ve ihalenin iptaline ilişkin kararının yerinde olup olmadığını hükme bağlayacaktır. 
 

(99)  İsmail Hakkı SAYIN, Kamu İnşaatlarında Hakediş Raporlarının Düzenlenmesi ve Denetimi, Seçkin Yayınevi, Ankara 1999, s.500.
(100)  Fikret ÇÖKER, Sayıştay İle Sorumlular Arasındaki İlişkiler, Sayıştay Dergisi, Ekim-Aralık 1998, S.31, s.77.
(101)  ÇÖKER, Sayıştay ile Sorumlular ... a.g.m., s.77.
(102)  Bkz. D.Gönen, H.Işık Devlet İhale Kanunu ve yapım Sözleşmelerinin Uygulanması, Plaka Matbaacılık, Anakara 1997, s.486.