I. KAMU HİZMETİ

            Yerel yönetimler ile merkezi yönetimin ortaklaşa yürüttüğü hizmetlerden olan eğitim ve kültür hizmetleri, temelde bir “kamu hizmeti” olduğundan, kamu hizmeti kavramı hakkında birtakım açıklayıcı bilgilerin verilmesi yararlı olacaktır. Aşağıda “kamu hizmeti”nin tanımı, unsurları ve bu hizmetler için yapılan sınıflandırmalarla ilgili çeşitli bilgilere yer verilmektedir.

            A. KAVRAM
            Kamu yönetiminin temel kavramlarından biri olan "kamu hizmeti" deyimi, çok değişik anlamlarda kullanılabilmektedir. Kamu hizmeti bazen "faaliyet, uğraşı, iş" anlamında kullanıldığı gibi, kimi zaman da bu deyimin "kamu kuruluşları" anlamında kullanıldığı görülmektedir ¹. Kamu hizmeti daha çok öğretide, iş ve uğraşı anlamını ifade edecek şekilde kullanılmıştır. Bu anlamda kamu hizmeti, "bir kamu kurumunun ya kendisi tarafından, ya da yakın gözetimi altında özel girişim eliyle kamuya sağlanan hizmetler"² olarak tanımlanabilir.

            Sıddık Sami ONAR'a göre kamu hizmeti, devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetim ve denetimleri altında genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak ve tatmin etmek, kamu yararını sağlamak için yapılan ve umuma arz edilmiş bulunan sürekli ve düzenli faaliyetleri içermektedir³ .

            Genel olarak kamu hizmetine ait tanımlarda 3 temel konu göze çarpmaktadır. Bunlar;

            * Hizmetin kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi,

            * Kamu yararı sağlayan bir faaliyet oluşu, ve

            * Hizmetin kamu hukuku usulleriyle yürütülmesidir⁴ .

            Devlet önceleri daha çok iç ve dış güvenliğin sağlanmasına yönelik "klasik" kamu hizmetlerini yerine getirirken, zaman içinde faaliyet alanlarını genişletmiş ve bu bağlamda haberleşme, çevre, ulaşım, eğitim, sağlık ve sosyal konut gibi sosyal ve ekonomik nitelikteki hizmetler de gittikçe artan oranlarda kamu yönetimi tarafından üstlenilmiştir⁵ . Merkezi yönetimin görev alanındaki bu genişleme şüphesiz ki sunulan hizmetlerin etkin ve verimli bir düzeye ulaşmasını önleyici bir faktör olarak ortaya çıkmaktadır.

          B. KAMU HİZMETİNİN UNSURLARI
            Kamu hizmetlerinin unsurları yukarıda belirtilen bilgiler ışığında 4 grupta toplanabilir. Bunlar sırasıyla; “Kamu Yararı, Kamu Tüzel Kişiliği, Kamu Hukuku” ve “Süreklilik ve Düzenlilik” unsurlarıdır. Bunlara diğer bir unsur olarak “Egemenlik”i de eklemek mümkündür.

            1. Kamu Yararı
            Genel yarar, kamu menfaati, kamu iyiliği gibi adlarla da anılan kamu yararı, yönetim hukukunda, kamu hukukunda ve siyaset biliminde sıkça kullanılmasına rağmen bu kavramdan ne anlaşılması gerektiği konusunda tam bir görüş birliği bulunmamaktadır⁶ . Bununla birlikte yönetim ve kamu hukukçuları ile siyaset bilimcileri kamu yararının başlıca iki anlamı olduğu noktasında birleşmektedirler. Bunlardan birincisi, kamu yararının hukuki, teknik ve dar anlamı, diğeri ise bu kavrama verilen geniş, siyasal ve ideolojik anlamdır.

            Hukuki, teknik ve dar anlamda kamu yararı, mülkiyet hakkının sınırlarının belirtilmesinde ve bu hakkın özüne yapılacak müdahalelerde bir ölçü olarak kullanılmaktadır. Gerçekten de 1982 Anayasası'nın Kamulaştırma ve Devletleştirme ile ilgili 46. ve 47. maddelerinde devletin ve kamu tüzel kişilerinin, kamu yararının "gerektirdiği-zorunlu kıldığı" hallerde, karşılığını ödemek koşulu ile "kamulaştırmaya" ve "devletleştirmeye" gidebileceği belirtilmektedir. Kamu yararını oluşturan öğeleri saptama görevi yasama organına bırakılmıştır. Yasama organına açıkça bırakılmadığı konularda ise, kamu yararını yönetim belirlemektedir.

            Siyasal, ideolojik ve geniş anlamda kamu yararı da değişik şekillerde ifade edilmektedir. Örneğin Roma Hukuku'nda kamu yararı kavramının "toplumun maddi ve zorunlu gereksinmelerini, din, ahlak, estetik ve birtakım inanç ve duygu gereklerini içine alacak ölçüde"⁷  geniş bir anlamı bulunmaktadır.

            Tahsin Bekir BALTA ise, kamu yararı kavramını "kamuya hizmet anlayışı" olarak nitelendirmektedir⁸ . Yazar, buradaki "kamu" deyiminin, ülkesel, bölgesel, yerel ya da grupsal, her çeşit toplulukları kapsayan bir anlam taşıdığını belirtmekte, bir hizmetin kamu hizmeti sayılabilmesi için, onun "doğrudan doğruya kamuya yönelik ve yararlı olması" gerektiği üzerinde durmaktadır.

            Kamu yararının bireysel yararların toplamından oluştuğunu varsaymak da hatalı bir düşünce sayılmalıdır. Çünkü bu varsayım kabul edildiğinde, örneğin içki üreticilerinin de, alkolizm kurbanlarının da yararları "kamu yararı" kavramı içinde toplanmış olur ki bu olanaksızdır.

            Kimi yazarlar kamu yararının geniş anlamına "kamu yararı" yerine "toplum yararı" denilmesi gerektiğini savunmaktadırlar. Örneğin Ümit DOĞANAY'a göre her iki kavram hem hukuk tekniği, hem de anlamları bakımından birbirinden farklıdırlar. Ona göre hukuk tekniği bakımından "kamu yararı" yukarıda da belirtildiği gibi, mülkiyet hakkının sınırlarının belirlenmesinde kullanılan bir ölçü olduğu halde; "toplum yararı" kavramı, özel mülkiyet hakkının kapsamını oluşturan yetkilerin hangi amaçla kullanılacağını belirleyen bir ölçüdür⁹ .

            Diğer yandan anlam farkı ise şu noktada belirmektedir: "Kamu yararı" kurulu düzenin korunmasındaki çıkarı anlattığı için, özel mülkiyete dayanan bir düzende, bu düzenin korunması amaç edinileceğinden, sonuçta "kamu yararı" kavramı bireysel çıkarlarla özdeşleşmiş olur. Buna karşılık, toplum yararı, ülkede yaşayan tüm insanların çıkarını ifade etmektedir.

            2. Kamu Tüzel Kişiliği
            Tüzel kişilik, kamu yönetiminin anahtar kavramlarından biridir. Tüzel kişilik denildiğinde, söz konusu kişiliğin kendi başına ayrı bir varlık sayılması anlaşılmaktadır. Örneğin devlet, tüzel kişiliğe sahip bir örgüt olmakla beraber her bir belediye, il özel idaresi ve köy de devletten ayrı kişiliğe ve varlığa sahip birer tüzel kişiliktir¹⁰ .

            Kişilerin ve özel teşebbüsün yeterli olmadığı durumlarda toplumsal ihtiyaçları karşılamak devletin görevidir. Bu durumda kamu hizmetlerini, esas olarak bir "devlet teşebbüsü" şeklinde nitelendirmek mümkündür. Diğer bir ifadeyle kamu hizmeti, örgütü, personeli ve kaynakları, kısmen veya bütünüyle devlet tarafından sağlanan ve işletilen faaliyetler olmaktadır¹¹ . Devletin kamu hizmetlerini sadece genel idare denilen örgütlenme biçimiyle yürütmesi mümkün değildir. Her geçen gün artmakta olan bu hizmetlerin bir kısmının çeşitli kamu tüzel kişilerine gördürülmesi zorunluluğu bulunmaktadır.

            Genel yönetim yanında, diğer kamu tüzel kişileri olarak, yerel yönetim birimlerini oluşturan il özel idareleri, belediyeler ve köylerin dışında; üniversiteler, kamu iktisadi teşebbüsleri, Emekli Sandığı gibi hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları, ticaret ve sanayi odaları, barolar gibi meslek kuruluşları da sayılabilir.

            Bir faaliyetin kamu hizmeti olarak kabul edilebilmesi için, mutlaka kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi gerekmemektedir. Kimi durumlarda kamu tüzel kişileri, bir kamu hizmetinin yürütülebilmesi için gerekli olan kaynaktan veya uzmanlıktan yoksun olmaktadırlar. Bu durumda söz konusu hizmet, bir sözleşme ile özel kişilere veya kuruluşlara devredilmektedir.

           3. Kamu Hukuku
            İdari rejimin uygulandığı ülkelerde kamu kuruluşları, kendilerine yasalarla özel hukuk izni verilen durumlar dışında, çalışmalarını kural olarak Yönetim Hukuku usul ve hükümlerine göre yürütmektedirler. Özellikle yönetimin tek yanlı kararları ile kurulan ve değiştirilen faaliyetlerde Yönetim Hukuku'nun uygulanması bir zorunluluktur. Ticari ve teknolojik özelliği ağır basan bir kısım toplumsal nitelikli kamu hizmetlerinin bile kurulması, organlarının oluşturulması, merkezi yönetimle olan ilişkileri ve bunların denetimleri tümü ile kamu hukuku usul ve hükümlerine bağlı bulunmaktadır¹² .

            Yönetimce kamu hukuku usul ve kurallarına göre kurulup işletilen hizmetlerden dolayı ortaya çıkan uyuşmazlıklar idare mahkemelerinde, özel hukuka ait usul ve kurallara göre kurulup işletilen hizmetlerden doğan uyuşmazlıklar ise adliye mahkemelerinde karara bağlanmaktadır.

            Görüldüğü üzere yönetim tarafından yürütülen hizmetlerden bir kısmı özel hukuk hükümlerine göre kurulup işletilmektedir. Büyük bir kısmı ekonomik nitelikte olan bu tür hizmetlerin kuruluş ve işleyişi ile ilgili kurallar, Yönetim Hukuku'nun inceleme alanı dışında yeralmaktadır.

            4. Süreklilik ve Düzenlilik
            Kamu hizmetinin en önemli unsurlarından biri de hizmetlerin sürekli ve aksamaya uğramadan bir düzen içerisinde yürütülmesidir. Yönetim, kamu hizmetlerinden beklenen yararın sağlanması için değişen teknolojiye ve maddi olanaklara bağlı olarak hizmetlerin tamamını ve niteliklerini sürekli olarak düzenlemektedir.

            Modern toplumlarda elektrik, su, toplu taşımacılık, temizlik, sağlık ve benzeri türlerdeki önemli kamu hizmetlerinin kısa süreli de olsa aksamaya uğratılması, giderilmesi olanaksız birtakım zararlar doğurabilmektedir. Bu nedenle kamu hizmetlerinin yürütülmesinde süreklilik ve düzenlilik ilkesinin bir gereği olarak yönetim bazı yasal ve yönetsel tedbirlere başvurmaktadır. Örneğin memurlara grev hakkının verilmemesi, imtiyazla yürütülen hizmetlerde sözleşmenin tarafı olan özel kişinin zarar etmiş bile olsa hizmeti aksatmadan yürütme borcunun bulunması bu tür tedbirler arasında yeralmaktadır.

            Bir kamu hizmetinin sürekli ve düzenli olarak yürütülebilmesi için yönetimin yeni oluşan toplumsal ihtiyaçlara ve gelişen teknolojiye uyum gösterebilmesi gerekmektedir. Yönetimin tek yanlı olarak hizmetin düzenini, yönetsel sözleşmelerin koşullarını ve çalışanlarının durumlarını belirleme yetkisine sahip olması¹³  da, bu uyumun gerçekleştirilmesi konusunda  yönetime büyük kolaylık sağlamaktadır.

            5. Egemenlik
            Kamu yönetiminin eylem ve işlemlerinin tümünün yönetim hukuku kurallarına tabi olmadığı, bu eylem ve işlemlerden bazılarının özel hukuk kapsamında değerlendirildiği bilinmektedir. Yönetim Hukuku ile özel hukukun yönetim üzerindeki düzenleme alanlarının nasıl belirleneceği sorusuna açıklık getirmek amacıyla geliştirilen ölçütlerden biri egemenlik ya da diğer tanımıyla devletin emretme gücüdür.

            Ülkemizde son yüzyılın ortalarına kadar kullanılan bu ölçüte göre, yönetimin kamu gücünü kullanarak yürüttüğü işler Yönetim Hukuku’nun konusunu oluşturmaktadır. Buna karşılık yönetimin özel kişi ve kuruluşlarla eşit koşullar altında yürüttüğü işler ise özel hukuk hükümlerine tabi olmaktadır.

            Egemenlik devletin henüz toplumsal yaşama pek müdahale etmediği dönemde ortaya atılmış ve kullanılmış bir ölçüttür¹⁴ . Sözkonusu dönemde egemenlik, devletin emretme, tek yanlı iradesini başkalarına kabul ettirme ve gerektiğinde zor kullanma yeteneği olarak anlaşılmıştır. Egemenliğin kullanılması bakımından yönetimin faaliyetleri; egemenlik işlemleri (hakimiyet tasarrufları) ve yürütme işlemleri (temşiyet tasarrufları) olarak ikiye ayrılmaktadır*.

            Devletin ekonomik ve toplumsal konulara el atmasından sonra egemenliğin bir ölçüt olarak geçerliliği ve doğruluğu üzerindeki kuşkular artmıştır¹⁵ . Gerçekten de yalnızca emreden, yasaklar ve sınırlamalar koyan bir güç olmaktan çıkan devlet, topluma edimler ve hizmetler de sunmaya başlamıştır. Böylece kamu gücünün emrediciliği dışında kalan, fakat yine de özel hukuku aşan birtakım hukuksal ilişkiler ortaya çıkmıştır. Bu yüzden günümüzde daha çok içeriği genişletilmiş bulunan egemenlik ölçütü kullanılmaktadır¹⁶ . Sonuç olarak egemenliği kamu hizmetlerini açıklamakta kullanılabilecek önemli unsurlardan biri olarak kabul etmek doğru bir yaklaşım olacaktır.

            C. KAMU HİZMETLERİNİN SINIFLANDIRILMASI
            Kamu hizmetlerinin sınıflandırılması konusunda birbirinden farklılıklar gösteren yöntemlerle karşılaşılmaktadır. Kimi yazarlar kamu hizmetlerini "yönetsel, ekonomik, sosyal, bilimsel, teknik ve kültürel kamu hizmetleri"¹⁷  olarak sınıflandırırken, kimi de "salt kamusal, karma kamusal ve erdemli kamusal hizmetler" şeklinde bir sınıflandırmayı tercih etmiştir¹⁸ . Bu tür sınıflandırmaya göre milli savunma ve iç güvenlik gibi hizmetler salt kamusal hizmetleri; eğitim ve sağlık gibi hizmetler karma kamusal hizmetleri; devlet tiyatroları, okul kitapları ve spor gibi hizmetler de erdemli kamusal hizmetleri ifade etmektedir. Diğer bir sınıflamada¹⁹  ise kamusal mal ve hizmetlerin yanında, yarı kamusal mal ve hizmetler ayırımına da gidilmiştir:

            1. Kamusal Mal ve Hizmetler
            Sözkonusu mal ve hizmetler piyasada üretilemezler, bölünemezler, tüketiminde rakip olmama ve tüketimden mahrum olmama özelliklerine sahiptirler. Bu hizmetler sadece kamu üretici birimlerince üretilebilirler. Kamusal mal ve hizmetler ikiye ayrılmaktadır:

            a. Ulusal Düzeydeki Kamusal Mal ve Hizmetler
            Faydaları genellikle ülkenin tümüne yayılan ve ulusal düzeyde bölünmez nitelikte olan milli savunma, iç güvenlik ve adalet gibi hizmetlerdir.

             b. Bölgesel (Yerel) Düzeydeki Kamusal Mal ve Hizmetler
            Bir kısım hizmetlerin faydasının bölgesel düzeyde bölünebilmesi mümkün değildir. Herhangi bir bölgede, bir sokağın aydınlatılması, çevre temizliği, yol yapımı gibi hizmetlerin faydalarından, ulusal sınırlar içindeki toplumun tümü yarar sağlayamamaktadır. Sadece bölgede yaşayan insanların yararlanabildiği bu hizmetler, "bölgesel (yerel) kamu hizmetleri" olarak adlandırılmaktadır.

            2. Yarı Kamusal (Karma) Mal ve Hizmetler
            Yarı kamusal mal ve hizmetlerin en önemli özelliği piyasada üretilebilmeleridir. Fakat uygulamada bunlar bazen tümüyle veya kısmen kamu örgütleri tarafından üretilmekte ya da miktarına, türüne, kalitesine ve fiyatına devlet müdahalesi olmaktadır. Bunun sebebi bu mal ve hizmetlerin üretimi ve tüketimi sırasında ortaya çıkan faydasının onu tüketen kişilerin dışına yayılmasıdır. Üçüncü kişiler veya toplumun tamamı da bundan yarar sağlayabilmektedir. Yarı kamusal mal ve hizmetler de kendi içinde ikiye ayrılmaktadır:

            a. Ulusal Düzeydeki Yarı Kamusal Mal ve Hizmetler
            Kimi mal ve hizmetlerin üretiminde veya tüketiminde ortaya çıkan dışsallıklar ülkenin tümüne yayılabilir. Örneğin koruyucu sağlık hizmetleri bu türdendir. Bu sebeple bunların merkezi yönetimce üretilmesi gerekmektedir.

           b. Bölgesel (Yerel) Düzeydeki Yarı Kamusal Mal ve Hizmetler
            Yarı kamusal mal ve hizmetlerin bazılarının, örneğin elektrik, su, kanalizasyon, itfaiye, oyun parkı gibi hizmetlerin üretim veya tüketiminin sebep olduğu dışsallıklar, bölgesel sınırlar içerisinde kalmaktadır. Bu tür hizmetlerin bölünebilir ve fiyatlandırılabilir olması nedeniyle üretilmeleri özel firmalara bırakılabilir. Ancak bunların ortaya çıkardığı dışsallıklar sosyal hayatı önemli ölçüde etkilediği için genellikle kamu örgütleri tarafından üretilmektedirler.

            II. YEREL KAMU HİZMETLERİNİN YÖNETİMLER ARASI BÖLÜŞÜMÜ

            Yerel kamu hizmetlerinin hangi yönetim birimlerince yürütüleceği konusu, önemli bir sorun olarak uzun yıllardan beri gündemdeki yerini korumaktadır. Özellikle yerel nitelikli hizmetlerle ilgili görev bölüşümü, yönetimler arasındaki ilişkilerin düzenlenmesinin ilk aşamasını oluşturmaktadır. Ancak bu bölüşümü her zamanda ve mekanda geçerli kılabilecek kesin ölçütleri belirlemek de pek mümkün gözükmemektedir. Görevler, yönetimler arasında, her ülkedeki anayasal düzene, ekonomik ve sosyal gereklere göre çeşitli biçimlerde paylaşılabilmektedir²⁰ .

           A. GÖREV VE YETKİ BÖLÜŞÜMÜ ESASLARI
            1982 Anayasası'nın 123. maddesi, idarenin kuruluş ve görevlerinin "merkezden yönetim" ve "yerinden yönetim" esaslarına dayanacağını ifade etmektedir. Yine anayasanın 126. maddesi merkezi yönetimin, ülkenin coğrafi durumuna, ekonomik koşullara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre bölümlere ayrılacağını öngörmektedir. Anayasa, yerel yönetimleri konu alan 127. maddenin ilk fıkrasında bu yönetimlerin varlık nedenini de açıklamaktadır. Buna göre; "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir." Aynı maddenin ikinci fıkrasında ise mahalli idarelerin kuruluş ve görevleriyle yetkilerinin "yerinden yönetim ilkesi"ne göre kanunla düzenleneceği öngörülmektedir.

            Yerel yönetimlerin hangi kamu hizmetlerini yürütmesi gerektiğinin kararlaştırılması konusunda 1982 Anayasası'nın getirdiği bir tek ölçüt bulunmaktadır. Bu da hizmetin, yerel halkın "mahalli müşterek ihtiyaçları"na ilişkin olmasıdır. Müşterek ihtiyaçlar aslında kamusal hizmetlerin tamamına yakınını kapsamaktadır. Bunlar içinden yerel olanların tespiti bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır.

            Klasik bir kurala göre²¹  milli savunma ve diplomasi gibi, ülkede yaşayanların tamamının ortak olarak yararlandıkları hizmetler merkezi yönetimce, sadece yerel sınırlar içinde yaşayanların yararlandıkları park, mezbaha, itfaiye, mezarlık hizmetleri gibi hizmetler ise yerel yönetimler tarafından yürütülmelidir.

            Bir hizmetin yerel olup olmadığı konusunda kesin bir ölçüt belirlenememesine rağmen genel olarak iki farklı boyuttan söz edilmektedir. Bunlardan ilki, hizmetin faydasının mekansal yayılımının genellikle sunulduğu belde düzeyinde kalmasıdır. Diğeri ise bu hizmetin ekonomik olarak o büyüklükte bir belde içinde üretilebilecek olmasıdır²² . Örneğin bir otobüs işletmesi belde düzeyinde örgütlenebilmekte ve sadece o beldedekiler bu hizmetten yararlanabilmektedir. Diğer taraftan elektrik üretiminin yerel düzeyde yapılması, hem ekonomik hem de teknik açıdan pek mümkün değildir. Yine milli savunma hizmetlerinin bir belde yönetimince yürütülmesi de olanak dışıdır. İşte bu tür hizmetlerin merkezi düzeyde yürütülmesi zorunluluğu bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin görevlerinin belirlenmesi, böyle bir sınıflama içinde yerel ve merkezi hizmetlerin ayrımını yaparak mümkün olabilmektedir.

            Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasındaki görev ve yetki bölüşümünde temel alınabilecek ölçütleri 4 ana maddede toplamak mümkündür. Bunlar; "ekonomik verimlilik ölçütü", "mali adalet ölçütü", "siyasal sorumluluk ölçütü" ve "idari etkinlik ölçütü"²³ dür.

            Ekonomik verimlilik ölçütüne göre, bir hizmetin hangi yönetim birimi tarafından daha düşük maliyetle üretilip halka sunulacağı gözönünde bulundurulmaktadır. Bu durumda görevin, bir hizmeti daha az masrafla halka sunan yönetim birimine verilmesi gerekmektedir.

            Bir bölge halkının ödediği vergilerle, o bölgeye sunulan mal ve hizmetler arasında bir paralelliğin bulunması da mali adalet ölçütüne uyumun bir göstergesi sayılabilir. Ancak devletin bölgeler arasındaki kalkınmışlık farkını ortadan kaldırmaya yönelik olarak aldığı tedbirler, yine iç ve dış güvenliğin sağlanması için gereken harcamalar da bu tür bir ölçütün kolaylıkla uygulanmasını önlemektedir.

            Kamu hizmeti sunan yönetim birimlerinin, hizmetten faydalanacak olan halka karşı siyasal bir sorumluluk taşıması, yetki ve görevlerin paylaşımında dikkatle gözönünde bulundurulması gereken bir durumdur. Atama sonucu getirilenlerin, kendilerini daha çok atamayı gerçekleştiren makama karşı sorumluk hissetmelerine karşılık, seçimle işbaşına gelenler asıl sorumluluğu seçmene karşı duymakta ve bu sorumluluğun gereğini yerine getirmeye çalışmaktadırlar.

            Görev ve yetki bölüşümünde esas alınması gereken bir diğer ölçüt de "idari etkinlik ölçütü"dür. Bir kamu hizmetini en etkin olarak hangi yönetim birimi yerine getirebilecekse, hizmet görevinin o birime verilmesi daha uygun olacaktır²⁴ .

            Köklü yerel geleneğe sahip olan ülkelerde yerel yönetim birimlerinin, diğer birçok ülkede merkezi yönetime verilen düzenleyici, üretici, hizmet sunucu bir dizi görevi de üstlendikleri görülmektedir²⁵ . Ülkemizde yerinden yönetim ilkesine dayalı olarak yerel yönetimlerin kurulması ve yasal temele kavuşturulması 1876 tarihli "Teşkilatı Esasiye Kanunu" ile gerçekleştirilmiştir. Aradan geçen uzun süre içinde özellikle Cumhuriyet döneminde ve çok partili siyasal hayata geçişten itibaren yerel yönetimlerin güçlü birer hizmet birimi haline gelmesi için büyük çabalar harcanmıştır²⁶ . Nitekim gerek hükümet programlarında ve gerekse kalkınma planlarında bu niyeti ve isteği dile getiren ifadelere sık sık rastlanılmaktadır²⁷ .

            Merkezi ve yerel yönetim kuruluşlarının görev ve yetki üstlenmelerine neden olan yasal düzenlemelerin, uzun bir zaman süreci içinde biçimlenmesi nedeniyle görevler arasında kimi çakışmalarla karşılaşılabilmektedir²⁸ . Bu görev çakışmalarına özellikle eğitim, sağlık, tarım ve çevre koruma gibi alanlarda rastlanılmaktadır.

            Ayrıca görev ve yetki bölüşümünün düzenli bir esasa dayandığını da söylemek  mümkün gözükmemektedir. Örneğin, nikah ve cenaze işleri yerel hizmet kabul edilerek yerel yönetimlere bırakıldığı halde, doğum, ölüm ve evlenme kayıtlarının tutulması merkezi yönetimin görev alanı içinde yeralmaktadır²⁹ .

            Hizmetlerin yerel yönetimlerle merkezi yönetim arasındaki bölüşümünde, her zaman ve her yerde geçerli olabilecek şekilde kesin ölçütlere göre düzenleme yapmak pek kolay olmamaktadır. Buna karşın, her iki yönetimin de ortaklaşa yürüttüğü hizmetler ve sadece yerel yönetimlere bırakılan hizmetler, belli başlıklar altında incelenebilir.

            B. MERKEZİ YÖNETİM İLE YEREL YÖNETİMLERİN ORTAKLAŞA YÜRÜTTÜĞÜ HİZMETLER
            Kamu hizmetleri içinde yeralan ve hem merkezi yönetimce, hem de yerel yönetimlerce yürütülen hizmetlerin başlıcaları şunlardır:

            1. Bayındırlık ve İmar Hizmetleri
            Ana yol, baraj, köprü ve liman gibi altyapı tesisi niteliğindeki hizmetler merkezi yönetim tarafından yürütülmektedir. Ancak kent içi yolların, köylerdeki küçük ve basit köprülerin yapımı ve onarımı, köyleri ilçelere bağlayan ikinci derecedeki yolların bakım ve onarımı genel olarak yerel yönetimlerin sorumluluk alanına girmektedir³⁰ . Kent içindeki park ve bahçelerin, meydanların ve yeşil alanların bakımı ve onarımı hizmetleri de bir yerel yönetim birimi olan belediyelerin görevleri arasındadır.

            2. Sağlık Hizmetleri
            Sağlık hizmetleri birçok ülkede olduğu gibi ülkemizde de daha çok merkezi yönetimin görev alanı içine girmektedir. Bu tür hizmetlerin genellikle merkezi yönetimin görevleri içinde yeraldığı ülkelerde yerel yönetimler de kendi olanakları oranında hastahaneler açmakta, salgın hastalıklarla mücadele faaliyetlerine katılmakta ve dispanser, doğumevi gibi birimler kurmaktadırlar³¹ . Türkiye'de de son zamanlarda kimi büyük kent belediyelerinin sağlık hizmetleri konusunda çeşitli girişimlerine rastlanıyorsa da bu girişimlerin yeterli düzeye ulaşması belediyelerin mali olanakları gözönünde tutulduğunda pek mümkün görünmemektedir.

            Belediyelere geniş bir görev sahası belirleyen 1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun ilk uygulanmaya başladığı yıllar, özellikle sağlık hizmetlerinin belediyeler tarafından oldukça faal bir şekilde yürütüldüğü dönemlerdir³² . Ancak daha sonraları bu alandaki hizmetler geniş ölçüde sınırlanmış ve merkezi yönetim tarafından yerine getirilmeye başlanmıştır.

            3. Sosyal Yardım Hizmetleri
            Sosyal yardım hizmetleri günümüzde genellikle merkezi yönetimce yapılmaktadır. Sosyal devlet anlayışının bir sonucu olarak devlet, sosyal refahın sağlanmasında kendisini asli sorumlu olarak görmektedir. Yerel yönetimler ise kendi bölgelerindeki kimsesiz ve fakir halka ekonomik olanakları ölçüsünde yardımlar yapmaktadır. Ancak temel kentsel hizmetler öncelikli olarak ele alındığından, yerel yönetimlerin sosyal yardım hizmetlerine kaynak aktarması pek kolay olmamaktadır. Bu hizmetlerdeki hareketliliğin özellikle seçim dönemlerinde daha çok gözlendiği söylenebilir.

           4. Eğitim Hizmetleri
            Birçok ülkede eğitim hizmetleri, faydasının genellikle bölgesel olduğu kabul edildiğinden, yerel yönetimler tarafından yürütülmektedir³³ . Ayrıca kültüre katkısı bulunan, tiyatro, kütüphane, konservatuar, müze ve benzeri hizmetler de hem merkezi yönetim, hem de yerel yönetim tarafından birbirinden ayrı olarak sürdürülmektedir. Örneğin bir ilde belediye tiyatrosu ile devlet tiyatrosu aynı hizmet alanında faaliyet gösterebilmektedir.

            C. YEREL YÖNETİM HİZMETLERİ
            Kimi hizmetler özellikle belde sakinlerinin yararlandıkları günlük hizmetlerdir. Sosyal hayatın sakin ve huzur içinde geçmesinde bu hizmetlerin önemi ve rolü büyüktür. Bu hizmetlerin başlıcalarını şöyle sıralamak mümkündür³⁴ :

            * Çöp toplama hizmetleri,
            * İtfaiye hizmetleri,
            * Lağım ve kanalizasyon hizmetleri,
            * Kent içi ulaşım hizmetleri,
            * Balıkhane, mezbaha ve modern hal'ler kurulması ile ilgili hizmetler,
            * Eğlence ve dinlenme yerlerinin temizlik, fiyat ve kalitelerinin kontrolüne ilişkin hizmetler,
            * Her türlü yiyecek ve içeceklerin fiyat ve temizlik kontrolleriyle ilgili hizmetler,
            * Park ve bahçe düzenlemesiyle ilgili hizmetler,
            * Kent içi su, elektrik ve gaz teminine ilişkin hizmetler,
            * Defin ve mezarlık hizmetleri,
            * Gürültüyü yasaklayıcı hizmetler vb.

            Bu hizmetlerin birkaçında meydana gelebilecek aksamalar bile kentteki normal yaşantıyı olumsuz bir şekilde etkileyebilmektedir. Bu nedenle belediyeler yerel yönetim birimleri arasında en önemlileri olarak kabul edilmektedir.
 
 
 
 

⁽¹⁾ Şeref GÖZÜBÜYÜK; Yönetim Hukuku, S Yayınları, Ankara, 1991, s. 7.
⁽²⁾ GÖZÜBÜYÜK; a.g.e., s. 182. 
⁽³⁾  Sıddık Sami ONAR; İdare Hukukunun Umumi Esasları, Marifet Basımevi, İstanbul, 1952, s. 13.
⁽⁴⁾  Birsen ÇIRAKMAN; "Kamu Hizmeti", Amme İdaresi Dergisi, C. 9, S. 4, Aralık 1976, s. 76.
⁽⁵⁾  Zerrin Toprak KARAMAN; Yerel Yönetimler, Bornova Belediyesi Bilim ve Kültür Etkinlikleri Yayını, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1992, s. 1.
⁽⁶⁾  Ruşen KELEŞ; Kent ve Siyaset Üzerine Yazılar, İstanbul, 1993, s. 94.
⁽⁷⁾  KELEŞ; a.g.e., s. 97-98.
⁽⁸⁾  ÇIRAKMAN; a.g.m., s. 77.
⁽⁹⁾  KELEŞ; a.g.e., s. 98-99.
⁽¹⁰⁾  Acar ÖRNEK; Kamu Yönetimi, Metinler Matbaacılık, İstanbul, 1988, s. 82.
⁽¹¹⁾  ÇIRAKMAN; a.g.e., s. 80.
⁽¹²⁾  Şükrü KARATEPE; İdare Hukuku, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1988, s. 198.
⁽¹³⁾  KARATEPE; a.g.e., s. 198-199.
⁽¹⁴⁾  Metin GÜNDAY; İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, Ankara, 1996, s. 85.
^(*)   Egemenlik işlemleri vergi koymak, toplamak ve kamulaştırma yapmak gibi, yalnızca devlete özgü ve devlet egemenliğinin kullanılması ile gerçekleştirilebilecek işlerdir. Yürütme işlemleri ise gerçekleştirilmeleri için kamu gücünün kullanılmasını gerektirmeyen, özel kişi ve kuruluşların da yapabileceği işlerdir. Örnek: Kamu kurumlarına malzeme alımı, özel kişilerden bina kiralanması vb. Bu konuda bkz. KARATEPE; a.g.e., s. 12.
⁽¹⁵⁾  Lütfi DURAN; İdare Hukuku, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1982, s. 23.
⁽¹⁶⁾  GÜNDAY; a.g.e., s. 86.
⁽¹⁷⁾  GÖZÜBÜYÜK; a.g.e., s. 184-185.
⁽¹⁸⁾  Güneri AKALIN; "Türkiye'de Mahalli İdareler Hizmetleri ve Finansmanı Reformu", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, C. 3, S. 2, Mart 1994, s. 10.
⁽¹⁹⁾  Devlet Planlama Teşkilatı; Mahalli Hizmetlerin Yerinden Karşılanması, Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı, Özel İhtisas Komisyonu Raporu, DPT Yayını, Ankara, Ocak 1991, s. 27.
⁽²⁰⁾  Belma ÜSTÜNIŞIK; Bazı Ülkelerde Yerel Yönetim Modelleri, Devlet Planlama Teşkilatı Yayını, Ankara, 1992, s. 2.
⁽²¹⁾  Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği; Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması, Yerel Yönetim Reformu, Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 1996, s. 15.
⁽²²⁾  İlhan TEKELİ, Yiğit GÜLÖKSÜZ; "Belediye Sorunları", Amme İdaresi Dergisi, C. 9, S. 2, Haziran 1976, s. 11.
⁽²³⁾ Bilal ERYILMAZ; "Merkezi İdare İle Mahalli İdareler Arasındaki İlişkiler, Sorunlar ve Öneriler", Akademik Araştırmalar Dergisi, S. 3, İzmir, 1988, s. 164.
⁽²⁴⁾  Devlet Planlama Teşkilatı; Mahalli Hizmetlerin ..., s. 32.
⁽²⁵⁾  Ali Erkan EKE; Anakent Yönetimi ve Yönetimler Arası İlişkiler, AÜ SBF Yayınları, Ankara, 1982, s. 122.
⁽²⁶⁾  Nuri TORTOP; "Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma", Amme İdaresi Dergisi, C. 25, S. 3, Eylül 1992, s. 37.
⁽²⁷⁾  Ahmet ÖZER; "Genel İdare ve Yerel Yönetimler Arasında Görev, Yetki ve Kaynak Bölüşümü", Türk İdare Dergisi, S. 390, Mart 1991, s. 53.
⁽²⁸⁾  IULA-EMME; Yönetimler Arası İlişkiler, Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Yayını, İstanbul, 1994, s. 59.
⁽²⁹⁾  ERYILMAZ; a.g.m., s. 165.
⁽³⁰⁾  Halil NADAROĞLU; Mahalli İdareler, Beta Yayınları, İstanbul, 1989, s. 98.
⁽³¹⁾  NADAROĞLU; a.g.e., s. 99.
⁽³²⁾  Mustafa HOTMAN; "İyi Bir Belde Yönetiminden Ne Anlaşılmalıdır?", Türk İdare Dergisi, S. 394, Mart 1992, s. 251.
⁽³³⁾  Devlet Planlama Teşkilatı; Mahalli Hizmetlerin ..., s. 34.
⁽³⁴⁾  NADAROĞLU; a.g.e., s. 100.